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如何推动政府绿色采购向纵深发展?
发布时间:2024-04-28 00:00:00
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如何推动政府绿色采购向纵深发展?

来源:中国政府采购报


政府绿色采购是实现“双碳”目标,推动我国绿色低碳高质量发展的重要抓手。全国财政工作会议强调,2024年积极的财政政策要聚焦高质量发展,着力推进中国式现代化。重点做好八方面工作,其中就有完善政府绿色采购制度,加大绿色产品采购力度。笔者认为,政府绿色采购制度包括制定绿色采购目录、编制预算和计划、选择绿色采购方式、发布公告、招标评标、确定合同等。本文将从政府绿色采购制度的发展现状、目前存在的主要问题、如何完善等方面进行深入阐述,以期为相关部门决策提供参考。

政府绿色采购制度的发展现状

第一阶段:立法阶段。目前,我国已初步搭建起政府绿色采购的法规框架。2003年施行的《中华人民共和国政府采购法》(以下简称政府采购法)提出,政府采购应推动实现保护生态环境的政策目标。同年施行的《中华人民共和国清洁生产促进法》要求,各级人民政府应当优先采购节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》规定,国家采取政府采购等方面的政策和措施,鼓励和支持环境保护技术装备、资源综合利用和环境服务等环境保护产业的发展。

第二阶段:实施阶段。2004年,财政部与国家发展和改革委员会联合发布了《节能产品政府采购清单》。2006年,财政部与国家环境保护总局联合公布了《环境标志产品政府采购清单》。随后,这两份绿色清单共同指导着地方开展节能环保产品的优先采购。2007年,为了强化绿色采购政策的导向作用,国务院办公厅进一步要求对部分节能产品实行强制采购。至此,我国初步建立了以定期颁布节能产品和环境标志产品采购清单为执行基础的绿色采购制度。相关产品在满足节能环保的技术要求并经权威机构认证后,可以进入两类清单。同时,各地也因地制宜地制定了与政府绿色采购相关的地方性规章,为政府绿色采购的落地落实提供了具体的政策支持和行动指南。

第三阶段:创新拓展阶段。进入新时代,财政部适时调整和优化政府绿色采购的配套措施,积极适应推进生态文明建设的总体要求,探索和拓展适合我国国情的政府绿色采购制度体系。2019年出台的《关于调整优化节能产品、环境标志产品政府采购执行机制的通知》要求,对政府采购节能产品、环境标志产品实行品目清单管理,扩展采购范围,优化市场环境,避免企业重复认证,切实减轻企业负担。2020年出台的《商品包装政府采购需求标准(试行)》和《快递包装政府采购需求标准(试行)》,要求推广使用绿色包装,引导供应商使用循环有机可再生的包装产品。同年,财政部、住房和城乡建设部联合发布了《关于政府采购支持绿色建材促进建筑品质提升试点工作的通知》,要求在政府采购工程中推广绿色建材产品,带动建材和建筑行业绿色低碳发展。2021年发布的《国务院关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》明确指出,要“加大政府绿色采购力度,扩大绿色产品采购范围,逐步将绿色采购制度扩展至国有企业”。2022年再次公开征求意见的《中华人民共和国政府采购法(修订草案征求意见稿)》,将部分公益性国有企业纳入了政府采购主体范围,强化政府采购政策功能的发挥。2024年,财政部研究起草了《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法(征求意见稿)》,标志着政府绿色采购全面进入创新拓展阶段。

现阶段我国政府绿色采购制度存在的主要问题

尽管我国政府绿色采购已经实施多年,但在实践中仍然存在着一些问题亟待解决,其中最为突出的就是政府绿色采购法律法规体系尚不够完善、采购人在绿色采购方面的意识不够强以及政府绿色采购监督考核不到位等。

——与政府绿色采购制度相关的法律法规不够完善。虽然我国政府绿色采购在国家层面已经搭建起法律和政策框架,但现阶段并没有一部完整的政府绿色采购法,且缺乏具体的实施方案。一方面,政府采购法和其他涉及绿色采购的法律法规,多为原则性和宣传性规定,缺乏系统性和可操作性。同时,各法律之间的协调性也有待提高。另一方面,虽然我国出台了一系列绿色采购实施意见,但其效力位阶仅为指导性文件,不具有法律强制力。例如,在财政部等部委发布的品目清单中,有10个节能产品品目采取强制采购,其余8个节能产品品目以及50个环保标志产品品目则实施优先采购。在笔者看来,实施优先采购的自主裁量权较大,导致并未发挥出政府绿色采购的最大作用。

——采购人在绿色采购方面的意识不够强。鉴于采购人尤其是基层采购经办人员处于政府采购工作的第一线,其对绿色采购的理解和认知水平会在一定程度上影响绿色采购能否顺利进行。在优先采购的政策趋势下,如果采购人可以正确认识绿色采购的价值,将会直接提升绿色产品的购买比例。但在实践中,很多采购人对绿色采购缺乏正确认识。例如,有些采购人在采购产品时,只会根据采购需求随机购买。他们认为主动去寻找并购买绿色产品的行为会降低效率,也不认为这样会带来多大的影响。又如,有些采购人在绩效的激励下,会通过清单寻找一些绿色产品来代替普通产品,但对于绿色采购供应商评价、绿色服务和清单外的绿色产品选择,其知之甚少。

——政府绿色采购监督考核不到位。一直以来,我国政府绿色采购组织形式存在着“重程序、轻结果”的倾向,即重视采购流程的制度建设,但对监督和考核机制的关注度不够。一方面,有些采购人往往根据自身经验来判断绿色产品的优劣,导致在绿色产品的认证和采购过程中容易出现“权力寻租”的腐败现象。加之信息不对称,公众和媒体对政府绿色采购很难形成监督合力。另一方面,我国当前缺乏科学全面的政府绿色采购绩效评价体系。现阶段,对于政府绿色采购评价的依据是采购金额和采购同类型产品中绿色产品的占比。但笔者认为,这种考核机制过于简单机械,对“物有所值”及“保护环境”等目标缺乏具体的绩效评估要求。换言之,形式评价而非结果评价的评价标准,必然会偏离政府采购应具有的调控宏观经济、推动科学发展、实现环境保护的目标。

完善政府绿色采购制度的政策建议

——完善与政府绿色采购制度相关的法律法规。完善的立法体系是有效开展政府绿色采购活动的必要条件。笔者建议,借鉴国外先进经验来完善我国政府绿色采购法律体系。一是借政府采购法修订之机,将绿色采购融入政府采购法中。例如,以专章的形式明确政府绿色采购的基本要求和执行机制,并将绿色产品的采购范围扩展至国有企业,加大绿色低碳产品的采购力度。二是在广泛开展调研的基础上,适时由国务院出台《政府绿色采购实施条例》,准确界定政府绿色采购的内涵,理顺采购清单,规定绿色采购的基本原则、范围、限额、执行主体、采购程序、监督方式及法律责任等,并建立采购需求、采购过程、绩效评估、监督管理有机衔接的政府绿色采购管理制度,切实保证政府绿色采购有法可依。三是各省(直辖市)应在国家绿色采购框架下出台地方规章,进一步细化政府绿色采购法律体系,且要注意增强可操作性,规范绿色采购行为,为政府绿色采购的具体实施提供保障。

——加强采购人的培训力度。在政府绿色采购过程中,采购人在执行环节起着关键作用,因此增强采购人自身的环保意识非常重要。笔者建议,应定期组织绿色产品知识和采购流程的培训。例如,通过举办绿色采购宣传周、环保知识月、宣讲会、绿色产品培训班等方式,加强采购人对绿色产品的认知以及政府绿色采购的政策熟悉度,从而增强其采购绿色产品的意识。

——强化政府绿色采购监督考核机制。在监督机制方面,笔者认为,一是落实政府绿色采购的全过程管理,加强各个环节的监督,明确各方职责和法律责任。二是探索建立“互联网+政府绿色采购”平台,定期公布绿色采购执行情况,从而提升绿色采购信息的公开度和透明度,保障绿色采购目标的顺利实现。在考核机制方面,笔者建议,一是不断丰富绿色采购的绩效评价要求,构建绿色采购绩效评价的详细指标,从而解决绿色采购效果难以量化的问题,有效提升财政资金的使用效益。二是将绿色采购工作纳入部门(单位)年度绩效考核管理,确保绿色采购的各项要求落到实处。


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